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Réforme financière du G20 de Séoul : la France ne doit pas avoir peur de ses banques (ou Pourquoi les banques pleurent et les hommes politiques mentent)

Résumé :

Dans un premier temps, les autorités françaises et européennes ont surtout vu dans la crise financière l’occasion de se dédouaner et de faire porter aux banques la responsabilité de la crise économique, du chômage et des déficits publics. A la veille du G20 de Séoul, et il est temps de prendre conscience des risques de cette attitude. Compte tenu du climat créé, les propositions qui émergent aujourd’hui de dix-huit mois de travaux technocratiques s’inscrivent logiquement dans un cadre punitif. Sur le fond, elles mêlent une réforme prudentielle utile dans son principe, mais dangereuse par son caractère surdimensionné, et une politique populiste assez inefficace d’encadrement des rémunérations, dont les seuls effets concrets pour la France auront été de limiter l’attractivité de la place financière de Paris. Au-delà de ces mesures immédiates, le secteur bancaire est exposé à toutes les surenchères démagogiques, parce que les responsables nationaux n’ont pas la possibilité ou la volonté politique de s’y opposer et parce que la commission de Bruxelles y voit une occasion d’étendre son pouvoir dans un domaine qui lui échappait jusqu’ici. Au lieu de renforcer l’un de leurs avantages compétitifs les plus précieux, la France et l’Europe sont ainsi en train de saborder leur industrie financière aussi bêtement qu’elles ont liquidé, dans leur passé, leur industrie lourde.

L’histoire se passe dans une banque d’investissement française en 2009. Pour cette enseigne restée solide dans la crise, la faillite de Lehman Brothers est une menace, mais aussi l’occasion de pousser ses pions sur l’échiquier des banques d’affaires dominé par Wall Street. Afin d’accélérer son développement, elle embauche l’une des équipes asiatiques de Lehman. Les nouvelles recrues donnent pleine satisfaction : profitant d’une activité qui redémarre rapidement en Asie, elles délivrent une très belle année 2009.


Cette percée reste malheureusement sans lendemain. Trois mois plus tard, en mars 2010, les ex-salariés de Lehman démissionnent collectivement pour rejoindre à nouveau un établissement américain. Peut-être n’ont-ils pas apprécié, après une année record, de voir leur bonus fortement amputé du fait d’un arrêté du 3 novembre 2009 pris pour anticiper la mise en œuvre des règles européennes encadrant les rémunérations bancaires.


Il n’est pas inutile de rappeler cette anecdote au moment où les autorités françaises et européennes se proposent d’adopter la législation financière « la plus stricte du monde » : les nouvelles règles vont-elles renforcer la solidité des établissements européens ou vont-elles pénaliser notre secteur financier et, à travers lui, l’économie du vieux continent ?

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Les réformes bancaires en cours se ramènent en Europe à deux types de mesures : un encadrement des rémunérations et un renforcement des normes prudentielles (c’est-à-dire une obligation d’augmenter les fonds propres des banques).


Le volet prudentiel est le plus important pour l’économie réelle, parce qu’il conditionne le coût de l’argent pour toutes les entreprises. Les règles en cours d’adoption (dites « principes de Bâle III ») sont soumises au G20 programmé le 11 novembre à Séoul, avant d’être traduites dans les différentes législations nationales. Sur le fond, elles contraindront les banques à lever environ trois fois plus de fonds propres pour consentir le même montant de crédits à l’économie.


Par contraste, l’encadrement des rémunérations touche essentiellement le monde des salles de marché et des banques d’investissement. Il faut quand même s’y intéresser parce que cela représente un secteur important de l’économie : que serait la puissance américaine sans Wall Street ou le Royaume-Uni sans la City ? Les nouvelles règles – qui ne sont pas encore définitivement arrêtées au niveau européen – reposent sur quelques principes : limitation de la part variable des rémunérations (« le bonus ») par rapport au salaire fixe, paiement étalé du bonus sur une période de 3 à 5 ans et versement obligatoire de la moitié de la partie non    différée sous forme d’actions. Au total, la directive européenne en cours de discussion propose d’interdire de verser plus de 30% de la rémunération variable en liquide. Les principes posés par cette directive seront développés par une instruction du comité européen des régulateurs bancaires, qui a fait connaître le 8 octobre dernier les recommandations qu’il envisage de formuler.

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Comparé à l’encadrement des bonus, le volet prudentiel de la réforme suscite peu d’intérêt dans le grand public.


Les gouverneurs de banques centrales réunis dans le Comité de Bâle ont pourtant frappé fort : la nouvelle réglementation qu’ils proposent fait notamment passer de 2% à 7% le montant de fonds propres « durs » (« tier-one ») qu’une banque doit lever en face de ses engagements.

Légalement, les propositions du comité de Bâle sont de simples recommandations. Mais compte tenu de leur caractère technique, il ne fait guère de doute qu’elles seront entérinées telles quelles par les chefs d’Etat du G20 qui prendront l’engagement politique de les transcrire dans leur législation nationale.


On peut à cet égard s’interroger sur le procédé qui consiste à confier l’élaboration des normes aux « gendarmes bancaires » qui auront à les faire respecter. Dans une matière moins complexe, l’on y verrait à juste titre une confusion des pouvoirs législatif et exécutif. Les régulateurs bancaires ont certainement été échaudés par la crise financière, qui les met indirectement en cause, puisqu’ils n’ont su ni la prévoir, ni la prévenir : cela peut les pousser à durcir excessivement la norme, en privilégiant leur confort de surveillant aux dépens du financement de la reprise. En d’autres termes, il faut se demander si l’infirmier n’est pas en train d’abrutir le malade à coup de calmants pour avoir la paix.


Quel sera en effet l’impact de la nouvelle réglementation sur l’économie des grands pays industrialisés ? A la vérité, personne ne le sait. C’est la raison pour laquelle le Comité de Bâle a opté pour une entrée en vigueur progressive des mesures jusqu’en 2019.


Les nouvelles normes diminueront le risque de faillite des établissements financiers, mais elles ne l’élimineront pas. Même un coussin de sécurité de 7% ne suffit pas à donner de sécurité absolue par rapport à la volatilité des actifs ou aux marges d’erreur sur leur valorisation ; et, de toutes façons, le niveau des fonds propres ne garantit pas que la banque aura suffisamment de liquidité en situation de crise, ce qui est le vrai problème.

En bonne théorie financière, cette réduction du risque de faillite devrait permettre aux banques d’emprunter un peu moins cher. Mais cet effet reste aléatoire dans le contexte actuel et ne compensera pas le fait qu’il leur faudra désormais trois fois plus de fonds propres pour faire le même métier.


Les banques vont donc devoir réduire pendant plusieurs années le dividende qu’elles versent à leurs actionnaires et procéder à des augmentations de capital peu attractives, puisque simplement destinées à maintenir leur niveau d’activité actuel. Il est probable aussi qu’elles auront plus de mal à prêter à de petites entreprises et qu’elles devront augmenter le coût du crédit si elles souhaitent maintenir leur rentabilité.

L’on dira que c’est le prix à payer pour renforcer la sécurité du système financier et que, de toutes façons, tout le monde est logé à la même enseigne puisque les règles ont vocation à s’appliquer au niveau mondial. Ce raisonnement a seulement l’apparence de la vérité.


Il est probable d’abord que tous les pays n’adopteront pas la réglementation prudentielle de la même façon ni au même rythme. Les Etats-Unis n’ont par exemple pas encore pleinement appliqué « Bâle II » (la précédente mouture des normes prudentielles).

Alors que beaucoup de régulateurs interpréteront avec souplesse les nouveaux standards, l’Europe est relativement mal équipée pour faire preuve d’un tel pragmatisme. D’abord, le climat politique pousse à une application rapide et maximaliste des mesures. De plus, leur transcription prendra la forme d’une directive, donc d’un texte rigide élaboré à vingt-sept. L’on peut déjà anticiper que cette directive entrera dans des détails contraignants et excessifs puisque, dans la logique de défiance qui le caractérise, le législateur communautaire aura à cœur de verrouiller le système en évitant les « assouplissements nationaux ».


Il faut noter aussi que le secteur bancaire ne joue pas partout le même rôle dans le financement des entreprises. Les marchés d’actions, les fonds non cotés, les parrains d’entreprises et autres « business angels » restent moins développés en Europe en général et en France en particulier : concrètement, les entreprises du continent européen comptent à 80% sur les banques pour développer leur activité et leur croissance, alors que le financement s’opère principalement par les marchés aux Etats-Unis. Il est donc probable que les «économies d’endettement » européennes ressentiront davantage la raréfaction du crédit bancaire que les « économies de marché ». Toutes les entreprises ne peuvent pas émettre des obligations à haut rendement !


On comprend le souci d’éviter que les banques n’utilisent la garantie de l’Etat pour « jouer sur les marchés ». Mais l’on peut légitimement se demander s’il n’aurait pas mieux valu, pour atteindre cet objectif, contraindre les grands groupes financiers à loger dans des filiales leurs activités les plus risquées. Ces filiales devraient bien sûr emprunter plus cher, mais elles seraient aussi beaucoup plus rentables et l’on éviterait de faire peser indirectement sur l’ensemble de l’économie le coût du risque des marchés.

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Moins important que la réglementation prudentielle, l’encadrement des rémunérations fait couler plus d’encre. La France occupe une position de pointe sur le sujet : elle a renforcé sa réglementation de manière anticipée et fait partie des pays qui poussent le plus pour l’adoption d’une directive au niveau européen.


D’un point de vue moral, il est parfaitement légitime que les bonus soient supprimés ou limités dans les banques qui bénéficient d’aides publiques. Ce principe de bon sens sera probablement celui qui aura le plus de mal être respecté : par définition, les banques qui bénéficient encore du soutien public sont celles où l’Etat exerce le contrôle le plus fort ; or, en France comme à l’étranger, l’Etat trouve toujours de bonnes raisons de déroger pour son compte aux règles qu’il impose aux agents économiques. Comment imaginer que des gens qui possèdent suffisamment l’oreille du pouvoir pour l’amener à reprendre un établissement ne s’en servent pas aussi pour améliorer leur rémunération ?


Sur le fond de la réforme, il est difficile de croire que les dirigeants et les traders prendront moins de risques parce qu’ils toucheront leur salaire de manière différée sous forme d’instruments indexés aux actions de leur entreprise. Après tout, la banque qui s’enorgueillissait de distribuer le plus de rémunérations en actions était Lehman Brothers…


Quels seront les effets de la nouvelle législation ? A moyen terme, l’encadrement des bonus devrait principalement augmenter le salaire fixe dans les banques d’investissement. Bien que ce ne soit pas son objectif, le législateur aura ainsi rendu la rémunération des banquiers moins dépendante de leurs performances.


Dans l’immédiat et à court terme, les réglementations en cours de discussion se traduisent principalement par des distorsions de concurrence. Elles ont certainement contribué cette année à renforcer l’attractivité des banques américaines, qui ont déjà augmenté la part fixe de leurs rémunérations et ont faiblement encadré les bonus. A l’inverse, les banques françaises, bien que bénéficiant en théorie d’un paysage compétitif plus favorable, ont du mal à exploiter les espaces libres qui s’ouvrent devant elles faute de pouvoir attirer ou retenir les professionnels du secteur.


Il semble aussi que les nouvelles réglementations réduisent l’attractivité de la place de Paris. A défaut d’accueillir de nouveaux établissements, un objectif des autorités françaises aurait pu être de rapatrier les professionnels de la finance qui exercent à Londres. Mais en fait, nos banques d’investissement sont plutôt en train de développer leur implantation dans la City que de redéployer leurs moyens vers la France.


Pour la France, il s’agit d’une occasion manquée. Il n’est pas facile de comprendre pourquoi notre pays s’est livré à une telle surenchère avec Gordon Brown sur les rémunérations bancaires. L’attitude de l’ex-Premier ministre britannique s’explique facilement : travailliste, incarnant une tendance plus archaïque que Tony Blair dans son parti, obligé d’intervenir de manière massive dans le secteur bancaire, il était en pleine campagne électorale et avait désespéramment besoin d’un « marqueur de gauche » pour essayer de remobiliser ses troupes. Il était donc normal qu’il donne de la voix contre les « privilégiés de la City » - et il est probable que rien de réellement contraignant ne sortira de ces propos d’estrade.


A l’inverse, le Gouvernement français revendique une orientation libérale en économie, il n’a pas eu à consentir d’effort important pour sauvegarder ses établissements financiers et, bien que dénigrer les banquiers soit toujours populaire, aucune échéance électorale ne poussait à la surenchère. Quel que soit le souci du Président de la République de ne pas apparaître comme « l’ami des riches », l’on aurait donc pu concevoir une politique plus distanciée, remettant en cause les excès des banques, mais permettant aussi à la place de Paris de refaire son handicap.

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Plus encore que par leur contenu, les réformes en discussion sont inquiétantes par le climat dont elles témoignent et par la méfiance croissante qui entoure le secteur bancaire dans l’opinion.

Cette évolution n’est pas propre à la France. Elle concerne l’ensemble des pays occidentaux, Etats-Unis compris, mais elle s’exprime avec une force particulière en Europe et en France.

La suspicion qui entoure désormais les banques en France repose principalement sur deux conceptions erronées.


La première est que les banques coûtent très cher à la collectivité et que la crise financière a conduit à subventionner massivement les établissements de crédit. Elle est exprimée avec netteté dans l’exposé des motifs de la réglementation européenne sur l’encadrement des rémunérations : «
les risques excessifs pris par de nombreuses banques ont mené à la crise. Les gouvernements ont dû voler à leurs secours à coups de milliards tirés du porte-monnaie des contribuables » (qu’on ne se méprenne pas sur le ton de cette citation : ce n’est pas un député qui parle en tribune, mais la communication officielle disponible sur le site du Parlement européen, telle qu’elle est rédigée par les fonctionnaires de l’Union).


Rapportées à la réalité française, ces affirmations laissent rêveur. La Cour des comptes a dressé en avril 2010 un bilan complet des aides publiques aux établissements de crédit : les juges concluent que la crise bancaire n’a rien coûté au Gouvernement. En prêtant aux banques et en entrant à leur capital, l’Etat a gagné un peu plus d’un milliard d’euros. Les magistrats estiment que l’Etat aurait pu se faire mieux payer en exigeant de revendre plus cher les actions qu’il avait souscrites, mais il n’a certainement pas perdu d’argent.


Il est suffisamment rare que des « aides publiques » se soldent par un gain de l’Etat dès la première année pour le mentionner. Au-delà du bénéfice net de l’opération, l’Etat a par ailleurs sécurisé les revenus fiscaux du système bancaire, qui représentent un cinquième de l’impôt sur les sociétés sans même prendre en compte la taxe sur les salaires et la nouvelle contribution économique territoriale.


Deuxième idée discutable : le secteur financier aurait pris trop de place dans l’économie. Cette conviction se nourrit notamment de l’impression que les années 2000 ont vu une expansion de la finance sans vrai progrès de l’économie réelle, ce qui caractériserait une situation de bulle spéculative.


Ce raisonnement témoigne d’une vision très « occidentalo-centriste ». Les années 2000 ont vu l’une des plus formidables transformations de l’économie réelle, avec l’émergence d’une bourgeoisie mondiale regroupant plusieurs centaines de millions de personnes en Chine, en Inde ou au Brésil. Comme toujours, cet essor économique a nourri la spéculation, mais la croissance du secteur financier en Europe et aux Etats-Unis est avant tout le reflet du boom des pays en développement. Elle n’a pas été une malédiction pour l’Occident, mais l’occasion pour lui de récupérer à son profit une grande partie de la richesse créée.


Le 14 juillet 1789, Louis XVI aurait écrit sur son journal : « rien » - parce qu’il était revenu bredouille de la chasse. Les Européens qui voient dans les années 2000 une période d’exubérance financière déconnectée de l’économie réelle ressemblent un peu au roi Louis XVI : un peu trop attentifs à leurs loisirs, ils oublient de prendre en compte la révolution qui s’opère sous leurs fenêtres.


Les Européens peuvent du reste se rassurer : c’est probablement la dernière fois que leur secteur bancaire profitera à ce point de la croissance des pays émergents. A mesure que les puissances naissantes développeront leur propre système financier, les banques du vieux continent seront progressivement réduites au même poids que ses industries.


Est-il besoin de le préciser ? La croissance du secteur financier ne s’opère pas en Europe au détriment de l’industrie lourde. Certes, il est urgent que l’Europe développe à nouveau de grands projets industriels. Mais elle ne le fera pas sans capitaux et donc sans secteur financier. Et autant que de recréer son tissu industriel, elle a besoin de conserver et de développer les services à forte valeur ajoutée qui font aujourd’hui sa force. Le soutien à l’industrie bancaire fait partie intégrante d’une « politique industrielle » intelligente.

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Résumons-nous : le secteur bancaire ne coûte rien à l’Etat, il lui rapporte beaucoup d’argent. Avoir des groupes de taille mondiale dans le secteur de la banque de détail et de la banque d’investissement est une chance pour la France : ce sont des pourvoyeurs d’emplois hautement qualifiés, ils sont indispensables au financement de notre économie et de nos projets industriels, ils sont les meilleurs marchepieds pour accompagner nos entreprises à l’exportation (oui, une banque de réseau française est aussi utile que les services des relations économiques extérieures).

A relire les phrases qui précèdent, l’on est tenté d’y voir de simples banalités. Mais quand on les compare aux affirmations quotidiennes de la presse, à la phraséologie des responsables politiques ou des fonctionnaires de la Commission européenne, l’on pourrait presque les prendre pour des provocations. La vérité est que tout le monde est convaincu de la nécessité d’un système bancaire. Par paresse et démagogie, les responsables politiques sont toutefois en train de laisser s’installer un climat d’insécurité juridique qui, si l’on n’y prend garde, se traduira presque nécessairement par des brimades réglementaires préjudiciables à l’activité économique.

La dynamique institutionnelle qui est en train de s’installer comporte de réels dangers. La Commission européenne pousse à la démagogie : elle croit ainsi s’acheter une conscience sociale à bon compte et elle voit là une occasion unique d’étendre ses compétences dans le domaine de la réglementation bancaire, jusqu’ici resté largement aux mains des Etats. Les autorités nationales n’ont pas la volonté ou la possibilité de s’opposer aux surenchères (mais on a quand même entendu récemment les socialistes espagnols prendre la défense de leurs établissements financiers). Le secteur bancaire européen est ainsi à la merci de la première proposition démagogique venue.

Entendons-nous bien : les activités bancaires (le pluriel est indispensable au regard de la variété des métiers que ce terme recouvre) doivent être surveillées et réglementées. Le droit de la consommation et de la concurrence – dont il n’a pas été question dans cet article – joue un rôle essentiel : comme toutes les entreprises, les banques sont tentées d’abuser de leur position de marché ou de la faiblesse d’une clientèle qui ne maîtrise pas tous les éléments techniques du métier (frais de tenue de compte, conditions des prêts immobiliers, produits de placement plus ou moins sophistiqués, etc). L’une des conséquences de la crise financière a d’ailleurs été d’amener les Etats-Unis d’Amérique à rattraper une partie du retard qu’ils avaient dans la protection du consommateur bancaire. Bien que l’Europe soit globalement plus avancée dans ce domaine, elle a encore beaucoup à faire (y compris d’ailleurs en s’inspirant des Etats-Unis sur certains points).

Mais les hommes politiques européens ou français ne doivent pas se laisser intoxiquer par leur propre propagande. La crise financière n’est pas la cause de la crise économique, elle en a été le signe annonciateur. Les « centaines de milliards » mises en avant par la communication des ministères correspondent au montant total des garanties apportées et non à des frais supportés par les contribuables. En France, l’Etat a gagné de l’argent avec son plan d’aide au secteur financier (et c’est sans doute le cas dans d’autres pays aussi).

Les responsables politiques européens ont évidemment intérêt à prétendre que c’est le plan d’aide au secteur bancaire ou la crise qui les a ruinés. Mais il suffit de regarder les chiffres pour voir que la seule raison de l’explosion de la dette publique est l’habitude prise par les Etats de dépenser plus qu’ils n’ont.

Aujourd’hui que les gouvernements français et européens doivent adopter des politiques plus responsables, ils sont piégés par leur propre rhétorique populiste : comment demander à l’ensemble de la Nation un effort quand on a rejeté la responsabilité de la crise sur le seul secteur financier ? comment convaincre que les banques ne paieront pas ? Il est pitoyable de voir les gouvernements inclure une taxe sur les banques dans leurs plans de rigueur tout en espérant qu’elle aura des effets simplement cosmétiques et ne contrariera pas le financement de l’économie.

La France ne doit pas avoir peur de ses banques, elle peut au contraire être fière de la manière dont elles ont traversé l’une des périodes les plus difficiles de l’histoire financière. Elle ne doit pas par masochisme militer pour créer en Europe « la réglementation la plus dure du monde ». Les systèmes financiers étant interconnectés, nous importerons de toutes façons la prochaine crise et continuerons à nous enrhumer chaque fois que Wall Street (ou demain Shanghaï) éternue. Mais entre-temps, ne rognons pas l’avantage compétitif que nous possédons dans les services financiers, ne freinons pas l’ensemble de notre économie : nous ne sommes pas assez riches pour cela.

V. Naon


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